на главную
Поиск  
Методология оценивания политик и программ
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ)
Анализ и оценка: программы и отраслевые (секторальные) политики в России
Оценочные заключения: эффективность государственного и муниципального управления
Оценивание политик и программ: институты
Оценивание региональной политики: методология
Оценочные заключения: региональная политика в РФ
 
Логин

Пароль


 
Участие западных Offices of Audit в Оценивании Программ и Политик
В последние десятилетия за рубежом отмечаются новые формы институционализации оценивания, в частности - органам исполнительной (Минфин, Казначейство) и законодательной власти (Аудиторский Офис, Счетная Палата) придаются функции по текущему оцениванию деятельности органов государственной власти. Обзор Екатерины Кузнецовой посвящен Счетным Палатам.
   Версия для печати
Счетные палаты

Типичная западная Счетная Палата или Аудиторский Офис (различные названия в разных странах) совмещает в себе помимо функций финансового контроля, контроль над реализацией тех или иных политик и программ, т.н. Performance Audit. И если раньше большинство Аудиторских офисов было нацелено на проведение финансовых оценок, то сегодня все большее количество Счетных Палат начинают проводить оценки программ и политик, возможность применения которых и являются предметом рассмотрения данного обзора.

Среди Счетных Палат, активно использующих оценки программ и политик, на сегодняшний день можно выделить следующие: Национальный Аудиторский Офис Великобритании (http://www.nao.org.uk/), Счетная Палата Нидерландов (http://www.rekenkamer.nl/), Счетная Палата Бельгии (http://www.ccrek.be/ ). Кроме того, оценивание применяется в множестве Счетных Палат и Аудиторских Офисов других стран Европы таких, как Швеция, Германия, Дания, Финляндия, Франция, Италия, Норвегия.

Для начала необходимо определить, что именно понимается под оценкой программ и политик в терминах Счетных Палат и Аудиторских Офисов. Аудит проводимых мероприятий включает в себя следующие аспекты: постановку целей программы, промежуточных и конечных; оценку эффективности и результативности проекта, анализ надежности и адекватности результатов программы, мониторинг, соответствие расходов выделенным бюджетным средствам, а также законность проводимых мероприятий. Предметом оценки Счетных Палат выступают государственные программы или проекты индивидуальных агентств, получающих бюджетные средства. Распространена практика оценки проектов, проводимых внебюджетными фондами и государственными торгово-промышленными предприятиями. В случае с анализом государственных грантов, и других видов поддержки в функцию надзорных инстанций входит детальное рассмотрение, как расхода бюджетных средств, так и соответствие результатов целям и задачам программы.

В Германии в качестве объектов оценки выступают проекты в области безопасности, развития транспортной сети, налогообложения и т.п. (http://www.bundesrechnungshof.de/1024.html ).

В Норвегии наряду с финансовым аудитом и общим контролем проводится performance audit – систематический анализ экономичности, эффективности и результативности управления или деятельности рассматриваемого Счетной Палатой объекта на основе заключений Стортинга – Парламента Норвегии (http://www.riksrevisjonen.no/ ).

В Швейцарии оценка эффективности программ относится к «специальному аудиту» в области анализа результативности проектов, IT аудита и планирования политик (http://www.efk.admin.ch/ ).

В Бельгии Национальный Офис Аудита оценка в ходе анализа обоснованности использования бюджетных средств на те или иные проекты основывается на трех принципах: экономическом аудите (оценка использования ресурсов, материальных, людских и финансовых), аудите эффективности (оценка степени соответствия поставленных целей достигнутым результатам) и аудите действенности (оценка полученных результатов относительно затраченным ресурсам) (http://www.courdescomptes.be/ ).

С чем связано обращение западных Счетных Палат к использованию оценивания программ и политик в рамках их деятельности? Так, Датский Аудиторский Офис в своем отчете «Mission Impossible?» на данный вопрос отвечает следующим образом. «Аудит не должен сводиться лишь к тому, что мы привыкли понимать под ним. Аудит является частью системы, нацеленной на выявление отклонений от эффективных стандартов и принципов законности, анализ результативности, действенности и экономичности проводимых мероприятий» (http://www.rigsrevisionen.dk/ ).

Счетная Палата Италии считает внедрение оценки эффективности и экономичности программ и политик – одной из основных задач реформы итальянской Счетной Палаты (http://www.corteconti.it/ ). Согласно реформе, ежегодные аудиторские программы должны в обязательном порядке включать в себя постановку целей и критериев эффективности программы.

Логичным кажется обращение западных исследователей к следующим вопросам: что должно являться конечным результатом оценок? Должны ли отчеты Счетных Палат влиять на процедуры и проекты государственного сектора, и если да, то, каким образом? Как самим аудиторам достичь наилучших результатов оценок? На эти и другие вопросы попробуем ответить в ходе данного обзора.

Планирование оценки

При планировании оценки той или иной программы или политики основной акцент делается обычно на ее существенность, рискованность и актуальность. Рассматриваются как финансовые, так и нефинансовые аспекты проекта. Если речь идет о дорогостоящих программах, оценки проводятся практически непрерывно, т.е. с очень небольшими интервалами. Чаще всего под оценку Офисов Аудита подпадают как раз такие программы, требующие больших материальных затрат, помимо этого часто проводится оценка политик, представляющих особую важность для общественности.

В большинстве западных Счетных Палат такого рода оценки проводятся ежегодно, в странах Северной Европы распространена практика проведения «тотальных» оценок раз в три года, рассматривающих наиболее важные аспекты проведенных политик. Планирование программы оценки сводится к рассмотрению следующих составляющих: финансовый анализ, предыдущие отчеты (если проводились), организация – структура и сложность, политическая и общественная осведомленность о проблеме, ее актуальность, изучение финансового аудита по данной тематике. В предварительной оценке анализируются методология, основные вопросы и ожидаемые эффекты. Только после этого Счетная Палата приступает к более детальному рассмотрению программы.

Проведение оценки

В качестве яркого примера схемы проведения оценки программ и политик рассмотрим деятельность американского офиса Аудита – Minnesota Office of the Legislative Auditor, как видно из названия, офис имеет законодательную ориентацию. Агентство было изначально нацелено на проведение финансового аудита. С течением времени оно стало заниматься оценкой программ и политик. Рассмотрим процесс проведения такой оценки. Первым шагом является выбор тематики проводимой оценки. Это происходит согласно следующим критериям: потенциал изменения в области проводимой оценки, государственный контроль, финансовые обязательства, своевременность проекта. Техническими критериями являются выполнимость исследования, применимость, возможности персонала. После выбора темы проводится круглый стол с присутствием представителей законодательной и исполнительной власти, на котором обсуждаются цели программы и элементы ее анализа (http://www.auditor.leg.state.mn.us/ ).

Интересным является опыт Счетной Палаты Нидерландов. Для оценки деятельности центрального правительства там используется следующая схема. Сначала определяется то, насколько очевидны заявленные политики, насколько они выполнимы, насколько полно министры обладают нужной информацией для отслеживания проведения программы. Далее оценивается то, насколько реализация проекта соответствовала составленному плану, достигнуты ли промежуточные цели. Эта деятельность – прямой результат применения министром имеющихся в его руках инструментов: законодательных актов, субсидий, кампаний и т.д. После этого Офис Аудита анализирует уровень использованных ресурсов, полученные социальные эффекты, что является наиболее трудным элементом оценки. В качестве объектов выступают программы в области доходов населения, здравоохранения, образования, охраны окружающей среды, ЖКХ (http://www.rekenkamer.nl/ ).

Непосредственный процесс проведения оценки включает в себя широкий спектр экономических и социологических методов, как качественных, так и количественных.

По завершению оценки отчет предлагается вниманию агентства или министерства, ответственному за проведение программы или политики. Проводится обсуждение и подготовка финального отчета.

При проведении оценки до финального отчета все документы являются закрытыми. После завершения оценки отчет публикуется.

Публичность аудиторских исследований

Что касается публичности аудиторских исследований, здесь представляется необходимым привести опыт Финляндии. Копии каждого аудиторского отчета посылаются в соответствующие министерства или агентства, другим заинтересованным лицам, обязательно в Министерство Финансов, Парламентскую Комиссию по аудиту, Министерство Юстиции. Помимо этого, отчеты распространяются по важнейшим государственным библиотекам и новостным агентствам. Пресс-релизы отчетов доступны на Интернет-странице Счетной Палаты. Готовые отчеты в печатном виде можно заказать по Интернету.

Кроме того, по каждому аудиту проводятся повторные оценки, обычно в период 1-2 лет, для анализа мер, предпринятых после окончания программы. Такие исследования оценивают помимо прочего эффективность самих аудиторов.

Завершение оценки

Рассмотрим датскую схему согласования отчета. Готовый отчет Главы Офиса Аудита предлагается на рассмотрение Бюджетного Комитета, который, внося свои поправки, готовит отчет для Министерств, ответственных за проведение данной программы. После серии согласований отчет направляется на рассмотрение Парламента. Отдельное внимание уделяется самооценке Счетной Палаты собственной деятельности (http://www.rigsrevisionen.dk/ ).

Завершая обзор, можно сделать вывод о том, что сегодня западные Счетные Палаты и Офисы Аудита активно применяют оценивание программ и политик. Безусловно, финансовый аудит является приоритетным в данной области, но контроль над реализацией тех или иных политик и программ становится сегодня все более распространенным на Западе, что подчеркивает его актуальность и значимость в реализации проектов в различных областях проводимой государством политики.
Дата публикации: 13 мая 2005
 
 
Информация об авторе:
Кузнецова Екатерина Сергеевна

 
Комментарии к статье  (0)

 
                                                                                       

© «Политанализ.Ру» 2004.


Правовая информация | Редакционный совет | Экспертный совет
Как стать автором/редактором раздела | Контактная информация