1. H. Wollmann, Evaluation in public-sector reform: Towards a ‘third wave’ of evaluation?, pp. 1-11.

В статье дается обзор трех основных этапов становления оценивания программ и политик, особый акцент сделан на возникновении третьей, наиболее современной, к началу 2000-х гг., волне оценивания [хотя сегодня исследователи все больше сходятся к тому, что возникает четвертая волна оценивания – прим. Е. Кузнецовой]. Автор статьи определяет временные рамки волн следующим образом – первая волна – 1960-е – 1970-е гг. (акцент на планировании государственных программ), вторая – середина 1970-х – 1980-е гг. (контроль за расходами), третья – конец 1980-х – 1990-е гг. (новый государственный менеджмент). Оценивание рассматривается на фоне развития административных реформ в странах Запада, подчеркивается вариативный характер реформ в зависимости от национальных традиций изучаемых стран.

Автор уделяет внимание рассмотрению такой проблемы, как различие между оцениванием программ и политик и мониторингом, а также между оцениванием реформ государственного сектора и оцениванием других, т.н. «субстантивных» политик (социальная политика, охрана окружающей среды и т.п.). Выделяются ключевые методологические проблемы подходов.

Кроме того, Вольман дает определение таким понятиям, как «первичное оценивание» (primary evaluation), «мета-оценивания» (meta-evaluation), «внутреннее оценивание» (internal evaluation), «внешнее оценивание» (external evaluation), оценивание ex-ante (прогнозное, предварительное), ex-post (завершающее, итоговое) и on-going evaluation (сопровождающее). В статье также рассмотрен подход к оцениванию через изучение лучших практик (best practices) и доскональный метод (rigorous evaluation). В заключение приводятся тезисы о важности квази-оценивания – оценивания как интерактивного процесса обучения.

Читать полнотекстовую версию статьи...

2. C. Pollitt, G. Bouckaert, Evaluating public management reforms: An international perspective, pp. 12-35.

В данной статье оцениваются реформы государственного управления в международной перспективе. Авторы приводят пять типичных проблем, которые сопровождают процесс сравнительного оценивания. Это выбор единиц анализа (несмотря на преимущества секторального анализа, а также оценивания отдельных инструментов реформ, предпочтение отдается стране как единице анализа, невзирая на ряд ограничений для такого выбора); смысловые единицы (для оценивания большой проблемой выступает символичность реформ в госсекторе, поскольку одно и то же название, например, агентства, может нести абсолютно противоположный смысл в разных странах); недостаток ключевых данных (недоступность данных для сравнения эффективности госсектора до и после реформы, а также затрудненные причинно-следственные связи между явлениями); многочисленные критерии (несмотря на трудность в определении тех или иных критериев, авторы выделяют экономию средств, оптимизацию процессов, повышение эффективности (сравнение положения на входе/ выходе), повышение результативности (соотношение поставленных целей полученным результатам), повышение потенциала административной системы, что, однако, довольно трудно измерить, сравнение с «идеальным типом»); «скользкость» изменений (информацию о ходе реформ иногда трудно получить, а та информация, которая доступна, может быть неверной, поскольку политики склонны скрывать негативные стороны и делать акцент на успешной стороне реформы; кроме того, имеющаяся информация, как правило, не показывает один из ключевых моментов, а именно: не был ли успех в одном секторе достигнут за счет ухудшения положения в другом). 

Далее выделяются также более или менее общие для всех стран цели реформы госуправления – экономия средств, повышение эффективности, поиск новых механизмов ответственности.  Авторы выделяют страны, в которых реформы госсектора шли быстрым и активным ходом (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия, США), страны, в которых реформы приобрели менее радикальную форму (Канада, Франция, Нидерланды, Скандинавские страны), страны, осторожно подошедшие к процессу реформ (Германия, Япония), а также развивающиеся страны с разной степенью успешности реформ. Англо-саксонские страны продвинулись дальше, чем страны континентальной Европы на пути сокращения госсектора и введения рыночных механизмов в его функционирование. В том, что касается результатов реформ, то в большинстве случаев удалось снизить госрасходы, сократить бюрократический аппарат. Однако относительно оптимизации процессов, повышении эффективности и результативности, по заявлениям в разных странах, относительный успех был достигнут, но более или менее точно его оценить оказалось сложно.

3. W. Jann, C. Reichard, Evaluating best practice in central government modernization, pp. 36 - 55.

В данной статье представлены результаты сравнительного исследования основных достижений модернизации госсектора в семи странах, где такие реформы имели место. В статье делается попытка обозначить общие для этих стран изменения, произошедшие в ходе реформ, новых практик, эволюционировавших в схожих направлениях, несмотря на существующие различия в традициях управления, культуре, ходе реформ между странами. Общими для всех стран практиками стали: новая логика государственного управления (децентрализация, передача обязанностей с уровня министерств и департаментов в агентства или на региональный и местный уровень, переход на контрактную системы отношений), инновации в управлении персоналом (нормализации, приведение трудовых норм на государственной службе в соответствии с существующими практиками в частном секторе, оплата труда, ориентированная на результат), управление государственными финансами (бюджетирование, ориентированное на результат, отчетность по методу начислений).

Общим выводом данного исследования служит относительная гарантия успеха реформ при их координировании главными политическими акторами.

4. T.Christensen, P.Laegreid, L.R. Wise, Evaluating public management reforms in central government: Norway, Sweden and the United States of America, pp. 56-79.

В статье анализируются возможные подходы к оценке реформ государственного сектора. Акцент делается на необходимости учета национального контекста проводимой реформы. По мнению авторов, культурные, политические и институциональные особенности закладывают основы для проводимых реформ и соответственно их оценок. Рассматриваются возможные (в рамках исследуемых case-study) подходы к использованию оценивания. В качестве объектов анализа выступают Норвегия, Швеция и США, где достаточно развиты традиции evaluation. Даны примеры использования внутренних и внешних оценок, предварительных и завершающих методик. Анализ различных моделей оценивания реформ государственного сектора дает возможность изучить лучшие модели и применить их на практике.

5. John Halligan, Public-sector reform and evaluation in Australia and New Zealand, pp. 80-103.

В статье рассматривается англо-саксонская модель проведения реформы государственного сектора и применение внутреннего и внешнего оценивания в рамках данной реформы. Автор рассматривает в связи с этим несколько ключевых вопросов. Во-первых, анализируются варианты использования оценивания в реформе государственного сектора и то, насколько оценивание позволяет нам понять стратегии проводимой реформы. Во-вторых, внимание уделяется степени институционализации оценивания в рамках государственного менеджмента. Все это Халлиган рассматривает на примере двух стран, где реформы государственного управления уже завершены, - Австралии и Новой Зеландии.

Внимательно исследуется роль различных форм оценивания в государственном управлении. Сначала автор исследует способы проведения оценки, внешней (систематические обзоры, постановка задач, советы политикам, ежегодные отчеты, сторонние наблюдатели) и внутренней, и лишь затем переходит к тому, каким образом могут быть использованы результаты оценочных исследований. Отдельно рассматривается значение как государственного аппарата в целом, так и главы правительства в частности. Кроме того описана роль отдельных агентств и ведомств при проведении оценки.

В конце статьи приводится таблица, где даны примеры проводимых с 1983 по 2000 гг. в Австралии и Новой Зеландии оценок с описанием основных форм evaluation.

6. Frans L. Leeuw, Evaluation and New Public Management in the Netherlands, pp. 104-117. 

В статье акцент делается на оценивании в государстве с многоуровневой системой управления (в Нидерландах их три – центральное правительство, 12 провинций и около 550 сообществ, на всех – проводится оценка). Автор предпринимает попытку описания роли оценивания в государственном секторе за последние 20 лет, уделяет особенное внимание связям между новым государственным управлением и оцениванием.

Оценивание, рассматриваемое автором, понимается как комплекс мероприятий, включающих мониторинг; управление, ориентированное на результат; аудит, контрольные процедуры и оценка результатов.

В первой части автор описывает развитие системы нового государственного менеджмента и внутреннего оценивания в Нидерландах, в частности бюджетирование, ориентированное на результат; оценку агентствами, организационный аудит. Затем рассматривает историю внешнего оценивания политик, программ и результатов (роль Национального Офиса Аудита, контроллеров и инспекторов, Парламента). В четвертой части приводится анализ того, насколько применение внутреннего и внешнего оценивания привело к тем или иным результатам. В заключение дано описание некоторых основных проблем, связанных с оцениванием в Нидерландах.

7. Wollmann H. Evaluation and public-sector reform in Germany: Leaps and lags, pp. 118-139.

Статья делится на две части: в первой рассматриваются основные тенденции проведения в Германии реформ государственного управления, во второй – развитие на этом фоне оценивания программ и политик.

Автор делает акцент на том, что Германия довольно поздно вступила в круг стран, где широко применяется т.н. Новое государственное управление (New Public Management) – лишь в конце 1980-х гг. Вольман выделяет основные институциональные черты, присущие Германии, которые исследователи NPM характеризуют как модернистские. На базе этих черт – стартовых условий – автор выстраивает логику проведения немецких реформ государственного управления. Важными моментами в изучении данного вопроса автор считает институциональное преобразование Восточной Германии, федеральный уровень управления, уровень земель, а также уровень местного самоуправления – все эти аспекты и их влияние на модернизацию государственного сектора подробно описаны в работе исследователя.

Вторая часть работы посвящена рассмотрению реформ государственного управления и применения в этом ключе оценивания программ и политик. Приводятся определения внутреннего (internal) и внешнего (external) оценивания. Дается не только подробное описание волн оценивания, но и развитие на протяжении этих временных отрезков (конец 1960-х-начало 1970-х гг., середина 1970-х – середина 1980-х гг., конец 1980-х – 1990-е гг.) различных уровней немецкого управления.

Особое внимание уделяется третьей волне оценивания. В ее рамках рассмотрены наиболее важные аспекты внутреннего оценивания (in-house evaluation, self-evaluation), установление контрольных точек (benchmarking), а также внешнее оценивание. Обосновывается важность академических исследований в области оценивания программ и политик. В конце работы приводятся заключительные ремарки автора, где описываются основные перспективы оценивания в целом и в частности для Германии.

Читать полнотекстовую версию статьи...

8. Andrea Lippi, As a voluntary choice or as a legal obligation: assessing New Public Management policy in Italy, pp. 140-168.

Основной акцент в статье автор делает на рассмотрение проведения реформы государственного сектора. Анализируются пять главных циклов реформы, по каждой из фаз приводятся ключевые аспекты и достигнутые результаты. Оценивание рассматривается как часть мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного управления. Подчеркивается роль научного, профессионального и бизнес-сообществ в проведении оценочной деятельности. В качестве анализируемых оценочных методик автор берет наиболее распространенные в Италии схемы: общие и секторные акты, акты системного контроля. В статье исследователь уделяет внимание различным проблемам оценивания в области государственного сектора, причем рассматривает различные стадии оценочного процесса. Липпи подчеркивает незавершенность процесса реформирования государственного сектора, но подчеркивает важность внедрения оценок на различных этапов проведения реформы.

9. Michio Muramatsu, Jun Matsunami, The late and sudden emergence of New Public Management reforms in Japan, pp. 169-181.

Статья посвящена анализу административных реформ в Японии за последнюю четверть двадцатого века и ответу на вопрос, почему японское правительство проводило реформы так, а не иначе. На основе детального рассмотрения первой и второй административной реформ 1962 и 1981 гг. читатель имеет возможность получить представление об их ходе и этапах.

Описывается роль комиссий по проведению административной реформы (реорганизация министерств и агентств, децентрализация, аутсорсинг, гражданская служба и т.п.) и их значение в проведении оценки. Рассматривается применение оценок в контроле над деятельностью чиновников.

10. G. T.M. Monteiro, Evaluating public-sector reforms in Latin America, pp. 182-208.

Статья содержит достаточно глубокий анализ трендов и политических траекторий, характерных для Латинской Америки. Описываются проблемы и этапы реформирования государственного сектора стран данного региона.

Что касается оценивания, то оно рассматривается с двух позиций – технической и политической. Особенностью стран Латинской Америки является то, что перед оцениванием в этих странах возникает целый ряд проблем, в частности не всегда ясная роль государства в данном процессе. Вследствие этого факта анализируются возможные подходы к применению разных оценочных методов, внешних и внутренних. Подчеркивается роль национального и исторического факторов при проведении оценок.

11. J.-C. Thoenig, Learning from evaluation practice: The case of public-sector reforms, pp. 209-230.

В данной статье рассматривается содержание и легитимность использования прагматического подхода в оценивании реформ государственного управления.

Автор выделяет ряд особенностей вышеназванных реформ. Неоинституционализм провозглашает зыбкость любых административных реформ, поскольку формулирование политики не является результатом рационального мышления и расчетов. Во-вторых, в государственном управлении участвует относительно малое число акторов (политики, госслужащие и профсоюзы), поэтому внимание к оцениванию в данном секторе относительно невелико. Кроме того, финансовые вложения в данный сектор не гарантируют ощутимых результатов, и следовательно, представляют собой краткосрочные вложения. В связи с этим, эффективно может работать только прагматичное оценивание, базирующееся на когнитивном назначении оценивания. Это, в свою очередь, подразумевает использование мягкого или квази-оценивания, использование в качестве эмпирической базы данных результатов вторичного анализа хода реформ, внутреннее оценивание, оценивание эффективности работы персонала.

Такое начало позволит, с одной стороны, людям, принимающим решения, получить некоторые практические знания из результатов оценочного исследования, а, с другой стороны, оценщикам постепенно наращивать свое влияние и значимость практики оценивания в целом.

Прагматичное оценивание может быть полезным для применения в России, где об оценивании только начинают говорить как о необходимости его применения для повышения эффективности реформ.

12. H. Wollmann, Evaluation in public-sector reform. Trends, potentials and limits in international perspective, pp. 231-258.

В данной статье автор делает попытку рассмотрения наиболее очевидных тенденций развития реформ государственного управления и применимого к ним оценивания программ и политик в сравнительной перспективе. В качестве ключевых пунктов для схематичного анализа Вольман предлагает следующие аспекты: стартовые условия проведение реформ, социально-экономические и другие внешние факторы, институциональные и культурные традиции стран; распределение основных игроков, их намерения, интересы и возможности; национальный дискурс. Даются краткие определения понятий «внутренне» (internal) и «внешнее» (external) оценивание.

Во второй части работы рассмотрены несколько кейсов, иллюстрирующих, во-первых, проведенные в странах реформы государственного управления и, во-вторых, применяемое в них оценивание программ и политик. В качестве примеров автор выделяет Великобританию, Новую Зеландию, Австралию, США, Швецию, Нидерланды, Германию, Италию, Японию и Бразилию. Выбранные кейсы наглядно отражают различные подходы стран к использованию оценивания программ и политик в проведении реформ государственного сектора.

В третьей части статьи Вольман исследует вопрос о различном или схожем характере реформ государственного управления. Выдвижение полярных гипотез по данной проблеме позволяет автору прийти к интересным выводам. В заключительной главе подробно описано оценивание реформ в международной перспективе: анализируется наличие третьей волны внутреннего оценивания. Отдельное внимание автор уделяет внешнему, независимому оцениванию, при помощи таких акторов, как различные институты, Счетные палаты, Парламент, научное сообщество и международные ассоциации.

Читать полнотекстовую версию статьи...